כניסה

חוק האכיפה המנהלית אושר על ידי הכנסת בקריאה שנייה ושלישית
18/01/2011
מליאת הכנסת אישרה אתמול בקריאה שנייה ושלישית את חוק האכיפה המנהלית, שגובש וקודם על ידי רשות ניירות ערך בסיוע של משרד המשפטים.
 
האכיפה המנהלית תפעל לצד אמצעי האכיפה הפליליים המיושמים כיום ברשות. הרשות צופה כי האכיפה המנהלית תהיה אחד הנדבכים החשובים בכינונה של אכיפה יעילה בשוק ההון באמצעות גיוון כלי האכיפה והתאמתם להפרות החוק השונות.
 
יו"ר הרשות, פרופ' זוהר גושן, בירך על אישור החוק. "אישור החוק ותחילת יישומו הם הישג גדול מבחינתנו ומהווים השלמה של אחד היעדים המרכזיים של הרשות בהתמודדותה עם אתגרי האכיפה והפיקוח בשוק ההון", אמר, "האכיפה המנהלית מקנה לרשות כלים מהירים ויעילים שישפרו באופן ניכר את ההגנה על ציבור המשקיעים בשוק ההון.  החוק הוא תוצאה של עבודה משותפת ומאומצת של גורמים רבים, ואני רוצה לציין במיוחד את מעורבותה המקצועית של ועדת הכספים והעומד בראשה, ח"כ משה גפני, אשר אין ספק כי היתה לו תרומה מכרעת הן לקיומו של הליך חקיקה יסודי ומעמיק, והן לעיצובו של חוק מידתי ומאוזן. אני מאמין ואף בטוח שהציבור הוא הנהנה העיקרי מהרפורמה החשובה הזו".
 
התפיסה העומדת ביסוד החוק שאושר היא כי אכיפה יעילה ומשוכללת בשוק הון מודרני איננה יכולה להתבסס על הכלי הפלילי בלבד, ויש לבנות מערך אכיפה מידתי המתאים את ההליכים והסנקציות לאופיין וטיבן של ההפרות והעבירות.  תפיסת הרשות הינה כי אכיפה יעילה ומידתית תשדרג את שוק ההון המקומי  לטובת עניינו של ציבור המשקיעים בו, ולטובת כלכלת ישראל. הצעת החוק מיישרת קו עם הסדרים דומים בעולם המקנים לרשויות ניירות ערך בהם סמכויות אכיפה מנהליות. כך, לדוגמא, ועדה מנהלית של ה-FSA מקיימת מזה מספר שנים הליכים מנהליים באנגליה כנגד מבצעי הפרות;  ושופט מנהלי  של ה-SEC בארה"ב מוסמך להטיל אמצעי אכיפה הדומים לאלו המוצעים בהצעת החוק.
 
המצב הנוכחי וחסרונותיו
 
כיום, פועלת הרשות באמצעות שלושה חוקים מרכזיים - חוק ניירות ערך (העוסק בעיקר בתאגידים ציבוריים, אך גם בחתמים ובנאמנים לאגרות חוב), חוק הייעוץ (המסדיר את  יועצי ההשקעות, מנהלי התיקים והמשווקים) וחוק השקעות משותפות בנאמנות (המסדיר את קרנות ובנאמנים).
 
הליך האכיפה העיקרי שהתקיים עד היום בחוקים אלה הוא ההליך הפלילי. אמנם, קיים הליך של הטלת קנסות כספיים, אך הוא חל ביחס להפרות בעלות יסוד עובדתי פשוט, אשר אינן מצריכות בירור עובדתי מעמיק. התוצאה היא שלא היה קיים עד היום מענה אכיפתי שאינו פלילי להפרות המורכבות יותר.
 
ההליכים הפליליים, מעצם טיבם, הם ארוכים, ויקרים. מערכת בתי המשפט עמוסה ביותר, ולכן הם נמשכים זמן רב, מה שמביא לפגיעה בהרתעה. בנוסף, הכלי הפלילי מיועד בעיקרו לעבירות בדרגת חומרה גבוהה ולא להפרות קלות, ולפיכך אין התאמה בין ההפרה לבין הסנקציה המושתת עליה. התוצאה היא שחלק מההפרות מקבלות מענה בלתי אפקטיבי, והדבר פוגע ביעילות האכיפה בשוק ההון.
 
מציאות זו, בצירוף ההיקף הזעום של תביעות אזרחיות בדיני ניירות ערך, מובילה להשתרשות מצב שבו הפרות מסוימות של דינים אלה אינן מטופלות באופן יעיל. לפיכך, קידמה הרשות בשנים האחרונות את הצעת חוק האכיפה המנהלית. מטרות חקיקה זו הן שיפור ניהולם של כספי הציבור, הבטחת אמינות המידע שיקבל הציבור מן החברות המדווחות, שדרוג הממשל התאגידי ושמירה על תחרות הוגנת בין הפעילים בשוק.
 
עיקרי החוק
 
ההפרות והמפרים
 
התיקון כולל רשימה של הפרות מנהליות ביחס לשלושת החוקים המרכזיים שאותם אוכפת הרשות – חוק ניירות ערך, חוק הייעוץ, וחוק השקעות משותפות בנאמנות. בין השאר, כוללת רשימה זו עבירות הנכללות בחוק ניירות ערך דוגמת איסור על מסחר במידע פנים, איסור על פרסום פרט מטעה לציבור, ביצוע מצג כוזב או מטעה כדי להניע לביצוע עסקה בניירות ערך וביצוע עסקאות מתואמות במטרה להשפיע שער נייר ערך. בתחום ההשקעות כוללת הרשימה הפרות אשר תכליתן הטיית שיקול דעת היועץ כגון קבלת טובת הנאה בקשר עם ייעוץ/שיווק השקעות שאינה שכר, מתן טובת הנאה ליועץ כדי לקדם מוצרים מועדפים, הצעת תשלום על ידי מנהל קרן כדי לקדם רכישת יחידות בקרן ועוד.
 
ההפרות שבהן מדובר במסגרת התיקון הן ברובן הפרות שבוצעו ברשלנות, היינו תוך סטייה מאמת מידה התנהגותית סבירה.
 
ההליך המנהלי יחול על תאגידים מדווחים, על נושאי משרה בהם (דירקטורים ומנהלים), על מנכ"ל (הנושא באחריות פיקוחית), על מנהלי כספים עבור אחרים (מנהלי קרנות נאמנות, נושאי משרה בקרנות נאמנות, יועצי השקעות, משווקי השקעות ומנהלי תיקי השקעות) ועל משקיעים בניירות ערך, בעיקר בכל הנוגע לעבירות לשימוש אסור במידע פנים.
 
ההליך המנהלי
 
יו"ר הרשות הוא המוסמך, בהתאם לחוק החדש, להורות על פתיחת הליך הבירור המנהלי. לאחר קיום הבירור, יוזמן האדם או הגוף שנגדו נאספו ראיות, לשימוע בפני ועדת האכיפה המנהלית. ועדה זו תורכב מעובד רשות ניירות ערך שכשיר לכהן כשופט מחוזי וימונה לתפקידו על ידי יו"ר הרשות, ומשני חברים נוספים שימונו על ידי שר המשפטים, האחד משפטן והשני איש שוק הון. ככלל ההליך יתנהל על בסיס מסמכים, ואולם המפר יהיה זכאי לטעון בכתב ובעל פה, בפני הועדה. הועדה רשאית בנסיבות מיוחדות, גם על פי בקשה של המפר, לזמן עדים להישמע בפניה.
 
הסנקציות
 
הוועדה תוסמך להטיל על מי שמצאה כי ביצע הפרה, שורה של סנקציות:
 
- הטלת קנסות כספיים בסכום של עד מיליון ₪ ליחיד וחמישה מיליון ₪ לתאגיד.
 
- איסור על כהונה בגופים המפוקחים על ידי הרשות (חברות ציבוריות, חתמים, מנהלי קרנות, נאמנים ובעלי רישיון) לתקופה של עד שנה בלבד, ובאישור בית המשפט עד 5 שנים.
 
- ביטול רישיון של בעל רישיון לפי חוק הייעוץ או אישור של מנהל קרן ונאמן או שלילתם לתקופה של שנה,  ובאישור בית המשפט לתקופה העולה על כך.
 
- חיוב בנקיטה של פעולות לתיקון ההפרה ולמניעת הישנותה .
 
- תשלום לנפגע ההפרה.
 
הסדר אכיפה
 
התיקון מסמיך את יו"ר רשות ניירות ערך ואת פרקליט המחוז להגיע להסכמה עם המפר או העבריין על קיום הסדר להמנעות מנקיטת הליכי אכיפה  או על הפסקה של הליכים שכבר החלו המותנית בתנאים. זאת בתנאי שנחה דעתם כי מילוי תנאי ההסדר ישרת את האינטרס הציבורי. בהסדר כזה יוטלו על המפר סנקציות מוסכמות. במסגרת הסדר מסוג זה לא יהיה צורך  בהודאה בעובדות.  הסדרי אכיפה להhמנעות מנקיטת הליכים או להפסקת הליכים מותנית יפורסמו לציבור.
 
איזונים ובלמים
 
בהליך האכיפה המנהלית מובנים מאפיינים שמיועדים להבטיח הליך תקין, הוגן ומאוזן.
 
בראש ובראשונה, הרכב הוועדה: הוועדה ההיא ועדה עצמאית שבה רוב לחברים מקצועיים הממונים ע"י שר המשפטים. בנוסף, לאחר שיו"ר הרשות, שבידיו הסמכות להחליט על טיפול מנהלי או פלילי, החליט על פתיחת הליך בירור מנהלי והופעלה סמכות כאמור - אין עוד אפשרות להעביר את התיק מהליך מנהלי להליך פלילי.
 
מי שמתנהל נגדו הליך מנהלי יוכל לטעון בפני הוועדה בכתב או בעל פה, ולבקש להביא עדים מטעמו. החלטות הוועדה תפורסמנה לציבור באתר הרשות.
 
ביקורת שיפוטית- על החלטות הועדה ניתן יהיה לערער בפני בית המשפט הכלכלי.  בכל מקרה ביצוע החלטות הוועדה יעוכב ב-60 יום. בנוסף לכך, ועדת האכיפה המנהלית לא תוכל להטיל עונשים של איסור כהונה או ביטול רישיון לתקופות העולות על שנה. אם הועדה תבקש להאריך את תקופת איסור הכהונה או ביטול הרישיון מעבר לשנה- ההחלטה תהא טעונה אישור בית המשפט על פי פנייה של הועדה אליו. רכיב זה בחוק מבטיח כי  החלטות הועדה המנהלית  תהיינה נתונות  לביקורת שיפוטית.
 
בניגוד להליך הפלילי, בהליך המנהלי לא כרוכה הטלת קלון.
 
בנוסף, תקופת ההתיישנות שחלה  על הפרות בהליך המנהלי קצרה מזו שבהליך הפלילי.
 
הגנות אכיפה פנימית ואכיפה עצמית
 
אימוץ תכנית אכיפה פנימית אפקטיבית  תהיה אחד השיקולים שהרשות תשקול במסגרת האכיפה המנהלית. רכיב זה יכול שיישקל במסגרת שיקולי הרשות בכל הנוגע להסדרי אכיפה או להטלת אמצעי אכיפה. בנוסף, תכנית אכיפה אפקטיבית פנימית יכולה לשמש הגנה למנכ"ל במסגרת הטלת אחריות פיקוחית עליו.
 
הרשות תפרסם בנפרד עקרונות וקריטריונים לתוכנית אכיפה פנימית אפקטיבית.
 
האכיפה המנהלית היא נדבך נוסף במערך האכיפה של הרשות
 
לצד האכיפה המנהלית, תוסיף הרשות לעשות שימוש מרכזי גם באכיפה הפלילית. הליך זה יתמקד, כנדרש, בעבירות שבבסיסן מחשבה פלילית, ויטופלו בו תיקי חקירה בעלי היקף משמעותי או שיש בהם דרגת חומרה גבוהה מהרגיל. גם הסנקציות הפליליות יוסיפו להיות חמורות מאלה הקבועות בהליך המנהלי, ויכללו, כפי שהיה עד היום, גם עונשי מאסר ומאסר על תנאי.
תגיות:

פניות ותלונות לרשות

מערכות וטפסים