כניסה

דבר יו"ר רשות ניירות ערך
 

שלום רב,

רשות ניירות ערך הוקמה לצורך "שמירת עניניו של ציבור המשקיעים בניירות ערך" (סעיף 2 לחוק ניירות ערך, התשכ"ח-1968). לשם כך הרשות מפקחת על פעילות החברות הציבוריות (וכן על פעילות תאגידים מדווחים שאינם חברות ציבוריות); על פעילות החברות המנהלות את תעודות הסל; על פעילות קרנות הנאמנות; על פעילות מנהלי התיקים, יועצי ההשקעות ומשווקי ההשקעות; על פעילות זירות הסוחר; ועל פעילות חברות הדירוג. 

הרשות פועלת בארבעה מעגלי פעולה עיקריים, שלהם תכליות משותפות - להקל על הגופים המפוקחים ולצמצם את עלויות הרגולציה המושתות עליהם, וזאת מבלי לוותר על שמירת עניינם של המשקיעים; לאפשר מסחר יעיל ומתקדם למשקיעים, לרבות הערכות למיזמים חדשניים בתחום הפעילות בשוק ההון; ולאכוף באופן בלתי מתפשר את הדין כלפי מפרי חוק על מנת להגן על האינטרסים של המשקיעים.

ארבעת מעגלי הפעולה מיישמים "תפיסת הפעלה" של פיקוח דו-ראשי הכולל הסרת חסמים רגולטוריים מחד, ואכיפה בלתי מתפשרת מאידך. הפיקוח הדו-ראשי מבוסס על ההכרה בכך כי כדי ששוק ההון הציבורי יהיה שוק מתפתח, מתקדם, ויהווה מקור רלבנטי ותחרותי לגיוס הון יש להקל על הפעילים בשוק, להסיר חסמים שקיימים בשוק, ולאפשר להם לפעול בחופשיות. לכן הרשות פועלת מזה מספר שנים כך ש"כללי המשחק" יהיה ברורים ומקלים, כל עוד אין בכך פגיעה בציבור המשקיעים. הצד השני של "תפיסת הפעלה" זו הוא יישום מדיניות אכיפה בלתי-מתפשרת כלפי מי שבכל זאת הפר את אותם כללים שהרשות סברה היא הם הכללים החשובים.

ארבעת מעגלי הפעולה הם: 

* מעגל החברות - במסגרתו הרשות מסדירה את פעילותן של החברות הציבוריות תוך שימת דגש על קידום הקלות ברגולציה לחברות מסוגים שונים, בגדלים שונים, ובשלבי חיים שונים. במסגרת מעגל זה הרשות גם מסדירה, בדגש על קידום הקלות ברגולציה, את פעילותן של חברות מנהלי קרנות הנאמנות ושל חברות ניהול התיקים והמתווכים הפיננסיים האחרים.

* מעגל המשקיעים - במסגרתו הרשות מעמידה לטובת המשקיעים כלים שמגבירים את יכולת ההשפעה שלהם על הנעשה בחברות (דוגמת מערכת ההצבעות), מגוונת את אפשרויות ההשקעה של המשקיעים (דוגמת החקיקה המאפשרת את כניסתן של קרנות נאמנות זרות, החקיקה שהסדירה את קרנות הריט, והחקיקה שהסדירה את פעילות זירות הסוחר), ופועלת להגנתם באמצעים נוספים (דוגמת חקיקה לשיפור הדוחות הכספיים והסדרת פעילות חברות הדירוג).

* מעגל הבורסה - במסגרתו הרשות פועלת להבטיח כי הבורסה בתל אביב תהיה רלבנטית, יעילה ומתקדמת. הדוגמא הבולטת לפעילות הרשות במעגל זה היא הרפורמה בנושא שינוי מבנה  הבורסה שנכנסה לתוקף בחודש יולי 2017. דוגמא נוספת לפעילות הרשות במעגל זה היא היוזמה להקמת שוק בורסאי ייעודי חדש לחברות קטנות ובינוניות וחברות טכנולוגיה.

* מעגל האכיפה - במסגרתו הרשות מבצעת חקירות פליליות (דוגמת החקירות שהובילו לכתבי אישום ולהרשעות בפרשות מנופים פיננסיים, פסגות ואי. די. בי.), מבררת ומנהלת הליכים מנהליים (דוגמת ההליכים בעניין מבטח-שמיר וחברת החשמל שהסתיימו בהסדרי אכיפה שהכניסו מיליוני ש"ח לקופת המדינה), ומעורבות בהליכי אכיפה פרטיים (תביעות ייצוגיות ונגזרות).

אציין כי עמדת הרשות בנוגע להקלות ברגולציה ועמדת הרשות בנוגע לאכיפה הבלתי-מתפשרת מהווים שני חלקים של אותו שלם. העובדה שהרשות מקילה על הגורמים המפוקחים היכן שאפשר, היא זו שנותנת לה את הלגיטימציה לאכוף את הדין באופן בלתי-מתפשר היכן שצריך. הסיבה לכך היא שהכללים הקיימים הם-הם הכללים המשמעותיים ביותר, ולכן הפרתם מצדיקה פעולת אכיפה נחושה ובלתי-מתפשרת.

אדגיש כי לתפיסתי תפקיד הרשות אינו מתמצה רק בקביעת כללים בנוגע לאופן פעילותם הראוי של הגורמים המפוקחים ולאכיפתם של כללים אלה. לתפיסתי ראייה כזו היא ראייה צרה ומיושנת שאינה נותנת משקל מספיק לחשיבותם ולתרומתם העצומה של שוק ההון והבורסה לכלכלה הישראלית. בורסה חזקה היא אינטרס לאומי שיש לחתור בעקביות למימושו, אך קביעת כללים ואכיפתם אינם מספיקים לצורך כך. אפשר לקבוע כללים מצוינים, אך אם לא יהיו חברות ציבוריות שכללים אלה יחולו עליהם לא תהיה בכך כל תועלת.

לכן אני מאמין שהרשות חייבת להבין ולהפנים בפעילותה את המציאות בה היא פועלת, ולהתאים את פעילותה למציאות זו. וכשמסתכלים סביב רואים שבשנים האחרונות המציאות משתנה במהירות. עולם המפוקחים של הרשות משתנה אף הוא בהתמדה. אפשרויות המימון נעשות מגוונות יותר וגוברת התחרות עם הבורסות הגדולות בעולם ועם ערוצי מימון אחרים. במקביל, ומטעמים שונים, התפתח בשנים אלו סנטימנט שלילי כלפי שוק ההון והבורסה. הסנטימנט השלילי מעכב יזמים מפני גיוס הון בבורסה, וכתוצאה מכך מתעצמת בעיית הנזילות בבורסה וכן בעיית התמחור. בד בבד עם הצמצום הגובר בהנפקות של מניות עולה הביקוש להנפקות חוב, ביקוש הקשור לסביבת הריבית הנמוכה. בסביבת ריבית זו אף גדל התיאבון לסיכון של המשקיעים, והמוצרים הפיננסיים משנים את צורתם. כתוצאה מכל אלה, הרשות נדרשת לפקח על תחומים שעד העשור הנוכחי היו בלתי מוכרים כלל. 

האתגרים הללו ואחרים שהשווקים מציבים בפני הרשות מחייבים את הרשות לחשוב מחוץ לקופסה ולהיות חדשנית. בעת הזו, תפקיד הרשות אינו רק להגן על משקיעים, לא רק לשחרר חסמים ולא רק לתקן כשלי שוק. בהתחשב בעובדה שבעת הזו הבורסה ושוק ההון עדיין אינם ממצים את הפוטנציאל העצום הגלום בהם לטובת הציבור והמשק הכלכלי, אני רואה חובה כי הרשות גם תדאג לפיתוח השוק ולעיצובו, על מנת להובילו למקום שבו יבואו לידי ביטוי האפשרויות הגלומות בו. בעידן הנוכחי לחברות יש אפשרויות מימון רבות, ולמשקיעים יש אפשרויות השקעה רבות. לכן שוק ההון צריך להתחרות על מקומו, ותפקידה של הרשות הוא לסייע לו בכך באופן אקטיבי, ולא רק לפקח על פעילותו כגורם חיצוני. בכל הנוגע לפעולות הקשורות לפיתוח השוק ניתן להזכיר את החקיקה החדשנית בנוגע ל"מימון המונים" והשקעות Peer-to-Peer Lending; את קידום החקיקה בנוגע לקרנות הנאמנות המתמחות בהשקעה בטכנולוגיה עילית; את החקיקה המאפשרת את כניסת קרנות הנאמנות הזרות לישראל; את היוזמה להקמת שוק ייעודי חדש בבורסה לחברות קטנות ובינוניות וחברות טכנולוגיה; ועוד.

העידן הנוכחי גם מחייב אותנו להתייחס למה שקורה במדינות אחרות בעולם. שוק ההון הופך ליותר ויותר גלובלי. חברות מנפיקות ניירות ערך במספר מקומות בעולם; הכללים הופכים להיות אחידים יותר ויותר; בורסות משתפות ביניהן פעולה; וגם לפעולות אכיפה רבות יש מימד בינלאומי.

בהקשר זה אני שואף לכך שהבורסה בישראל תיצור שיתוף פעולה עם בורסה זרה, וזאת בהתאם למגמה השלטת בעולם של שיתופי פעולה בין בורסות, ושילוב מערכות מסחר מוכרות. שיתוף פעולה עם בורסות זרות בעולם יגדיל באופן משמעותי את ההסתברות להשארת בסיס הפעילות של החברות השונות בכלל, וחברות טכנולוגיה ישראליות בפרט. בנוסף, אני גם רואה חשיבות רבה בעידוד חברות ישראליות שנרשמו למסחר בחו"ל להירשם למסחר גם בישראל. בכוונתי לבחון דרכים לגרום לכך על ידי נקיטת צעדים שיבטיחו כי ה"אקוסיסטם" בישראל יהיה דומה ככל הניתן לזה שחל עליהן בארצות הברית או באנגליה. בכוונתי גם לשקול להרחיב את תחולת הסדר הרישום הכפול כך שיכלול גם בורסות במדינות נוספות (למשל סינגפור, הונג-קונג וקנדה), ובמטרה למשוך גם חברות זרות להירשם למסחר בבורסה בת"א באמצעותו.

העידן הנוכחי גם מחייב אותנו להכיר את עולם גיוסי ההון החדש, ולהחליט אם ואיזה רגולציה ראוי להחיל עליו. זה רלבנטי מאוד בתחום הפינטק וזה רלבנטי גם בעולם גיוסי ההון. כיום חברות מגייסות הון פחות ופחות באמצעות IPOs, ויותר ויותר באמצעות קרנות פרייבט אקוויטי, הנפקת מטבעות (ICOs), מימון המונים, ועוד.

לפעולות לעידוד שוק ההון נודעת חשיבות עצומה לציבור ולמשק הכלכלי משום ששוק ההון והבורסה הם משאב כלכלי משמעותי, התורם לצמיחה כלכלית, לתעסוקה, להפחתת הגירעון התקציבי, להגדלת אפשרויות ההשקעה והחיסכון של הציבור, להגברת התחרות ולהורדת יוקר המחיה. בשוק הון ובורסה המתפקדים היטב נפגשים משקיעים ויזמים – על מנת לממן פעילות כלכלית ועל מנת לגוון את ערוצי החיסכון וההשקעה במשק.

אחת הדרכים האפקטיביות לעידוד שוק ההון היא באמצעות הקלות מס. הקלות כאלה יעודדו את הציבור להעדיף השקעה בשוק ההון על פני השקעה פיננסית בנדל"ן וכך תושג תכלית כפולה - רווח למשק הכלכלי וצינון שוק הנדל"ן. אני שואף לקדם הקלות מס כאלה.

בין היתר, אני גם רואה חשיבות רבה בעידוד המשקיעים המוסדיים לתעל את כספי הציבור שברשותם למימון פרויקטים מעודדי תעסוקה וצמיחה לתועלת המשק הכלכלי ולטובת המשקיעים, החוסכים וכלל הציבור. בהעדר היצע השקעות מתאים בישראל מתועלים כיום סכומי עתק מכספי החוסכים למימון פעילות עסקית בארצות הברית ובאירופה – במקום בישראל. התופעה הזו מדאיגה במיוחד גם על רקע העובדה שחברות טכנולוגיה מעדיפות לממן את פעילותן בחו"ל, ולעתים מעתיקות לשם את רוב פעילותן. באורח זה המשק הכלכלי מפסיד בטווח הארוך לא רק תעסוקה וצמיחה, אלא גם את האפשרות לבסס פעילות כלכלית של חברות בינלאומיות בישראל ולבסס זיקה בינן לבין ישראל. במיוחד, אני סבור כי יש לספק למשקיעים המוסדיים תמריצים להשקיע בחברות ציבורית קטנות ובינוניות ובחברות טכנולוגיה בהן הם כמעט ואינם משקיעים.

אך עם כל הרצון לחדש ולשפר, אסור לנו לשכוח גם את החשיבות הגדולה שיש לייחס ליציבות רגולטורית. מאז המשבר בשנת 2008 היו שינויים רגולטוריים תכופים שהם לכשעצמם גרמו לחברות רבות להדיר את רגליהן משוק ההון. אחת הדרכים להתמודד עם אי הוודאות הרגולטורית היא לקדם "הודנא רגולטורית" – הוראת שעה לשביתת נשק רגולטורית, משום ששינויים רגולטוריים תכופים יוצרים אי-ודאות רגולטורית המקשה על חברות לתכנן את צעדיהן מראש. לכן בכל יוזמה לתיקון רגולטורי הרשות תשים לנגד עיניה גם שיקול זה ותתחשב בו.

אני מאמין בלב שלם כי שוק ההון הישראלי יכול וצריך להיות קטר הצמיחה של כלכלת ישראל. על מנת להגשים את החזון הזה הרשות נוקטת בגישה פרו-אקטיבית שכוללת פעולות רבות ומגוונות שנועדות לתרום לפיתוח השוק, תוך הגנה על האינטרסים של המשקיעים בשוק. אך לדעתי קידום של שוק ההון והבורסה בישראל חייב להיות משימה ברמה הלאומית שמצדיקה שילוב ידיים של כל גורמי במטרה לקדם את הצעדים המשלימים הנדרשים.

 

בכבוד רב,

פרופ' שמואל האוזר

יו"ר רשות ניירות ערך

תגיות:

פניות ותלונות לרשות

מערכות וטפסים