כניסה

שיתוף פעולה בין רשויות הפיקוח: ועדה משותפת של רשויות הפיקוח ממליצה לשר האוצר להסדיר בחקיקה את פעילות שירותי הקסטודי בישראל והפיקוח עליהם
03/08/2010
דוח הועדה בראשות יעל אלמוג, שבדקה את שירותי הקסטודי (משמורת) בישראל ולבדוק את הצורך בשיפור הרגולציה בתחום זה, הגישה היום את מסקנותיה לשר האוצר, ד"ר יובל שטייניץ. הוועדה, שבה היו חברים נציגים מכל רשויות הפיקוח, ממליצה על שורה של צעדים שמטרתם הסדרת תחום הקסטודי והפיקוח עליו. זאת, במטרה להגן על ציבור המשקיעים בשוק ההון הישראלי ולהבטיח את האטרקטיביות של שוק זה כיעד השקעה למשקיעים זרים. הוועדה הגיעה למסקנותיה לאחר בחינה השוואתית בינלאומית של תחום זה, במיוחד לאחר המשבר הפיננסי אשר הדגיש את חשיבות הנושא.
 
דו"ח הוועדה משקף שיתוף פעולה פורה של כל רשויות הפיקוח בשוק ההון בישראל. נציגי הרשויות שילבו זרועות על מנת להבטיח הסדרה אחידה ומתואמת של תחום זה, החוצה את תחום אחריותם של כל הרגולטורים הפיננסיים.
 
בראש הוועדה עמדה עו"ד יעל אלמוג, עוזרת בכירה ליו"ר רשות ניירות ערך ומנהלת המחלקה הבינלאומית ברשות. החברים הנוספים בה היו עו"ד סיימון ברון (מזכיר הוועדה) המחלקה הבינלאומית ברשות ניירות ערך; הילה גלוזמן מאגף שוק ההון; ניר הלפרין, מנהל מחלקת שוק ההון ברשות המסים; עדו יד שלום, מנהל יחידת ההסדרה בפיקוח על הבנקים; דודו לביא, מנהל מחלקת השקעות ברשות ניירות ערך; רונן מדר, מנהל המחלקה לפיקוח על השוק המשני ברשות ניירות ערך; מרים אילני, ממשרד המשפטים; דנה נויפלד ממשרד המשפטים; ענת פייער מאגף שוק ההון; מיקי קהן, מנהל תחום יציבות פיננסית בבנק ישראל; אורלי קורן, סגנית מנהל המחלקה לפיקוח על השוק המשני ברשות ניירות ערך; שרה קנדלר, סגנית מנהל מחלקת השקעות ברשות ניירות ערך; דניאל רימון, משנה ליועץ המשפטי והממונה על החקיקה ברשות ניירות ערך;  נעמה שגב מיחידת הסדרה בפיקוח על הבנקים; ואיילת גולן, יועצת לוועדה.
 
הציבור מוזמן להעיר על הדוח ועל מסקנותיו עד יום 3/10/10
 
רקע – מהי קסטודי?
 
שירות קסטודי הוא שירות פיננסי חיוני לפעילותו הסדירה של שוק הון תקין. מדובר בשירות של החזקת ניירות ערך עבור בעליהם באופן שמתעד ומבטיח את זכויות הבעלות של המשקיע ומגן עליהן, וכן מאפשר למשקיע ליהנות מפירותיה של בעלות זו – היינו לקבל את כל התשלומים (דיבידנדים, ריביות וחלוקות) וההודעות על אירועי חברה.
 
הקסטודיאן ממלא את תפקידו בכך שהוא אחראי לרשום את הבעלות של הלקוח לגבי הנכס הפיננסי, ולהתאים רישום זה לרישומים שמתנהלים במקום שבו מוחזקים ניירות הערך בפועל (המסלקה). לקסטודיאן יש מערכות רישומיות מתוחכמות (IT) שמסוגלות לשקף ולתעד כמויות רבות של מידע בדבר עסקאות בניירות ערך, ולהתאים את הרישומים שלו לתוצאות המסחר בבורסה. כמו כן הקסטודיאן מנהל מעקב שוטף אך הבעלות בנכסים ומבצע את התשלומים וההודעות בפועל ללקוחות.
 
תעשיית הקסטודי הבינלאומית מגלגלת 106 טריליון דולר. מדובר בתעשייה מאד ריכוזית, שבה פועלים שחקנים מועטים המכונים קאסטודיאנס גלובאליים (הגדולים הם סיטי בנק ג'יפי מורגן וכיו"ב). הללו נוכחים בכל השווקים בעולם ומספקים שירותי קסטודי ב-80 עד 100 מדינות. קסטודיאן גלובאלי יכול להיות חבר בכל מסלקה בשוק מקומי, או לחלופין הוא יכול להתקשר עם קסטודיאן מקומי (sub custodian) ועל ידי כך לספק ללקוחותיו משמורת על נכסים כמעט בכל השווקים בעולם. 
 
הבטחת שירותי קסטודי נאותים הכרחית להגנה על  ציבור המשקיעים מפני סיכונים תפעוליים, סיכונים משפטיים וסיכוני אשראי שעלולים לגרום לאובדן ערכן של השקעות הציבור בשוק המקומי ובחו"ל. שירות הקסטודי זכה עד כה בישראל לתשומת לב רגולטורית מועטה.
 
ערב המשבר שפקד את השווקים הפיננסיים בעולם, הוקמה ועדה בין-משרדית על מנת לבחון את שירותי הקסטודי בישראל ולבדוק את הצורך בשיפור הרגולציה בתחום זה. על הוועדה הוטל לאסוף מידע אודות שוק הקסטודי בישראל, להסיק מסקנות לגבי השאלה האם תחום זה, אשר כפוף כיום להסדרה מועטה, צריך להיות נתון להסדרה מקיפה יותר ובמקרה שאכן נדרשת הסדרה שכזו - לתת המלצות לגבי מהותה ותוכנה.
 
שירותי הקסטודי בשווקים הבינלאומיים
 
הוועדה בחנה לא רק את מתן שירותי הקסטודי בישראל, אלא גם מתן שירותים דומים בשווקים מפותחים בעולם. זאת, במטרה לבחון את הניסיון שהצטבר בשווקים שונים ולהשוותו לדגם הישראלי הקיים. בין היתר נשכרו שירותי ייעוץ מחברת Thomas Murray בבריטניה המתמחה בתחום הקסטודי הבינלאומי. דוח הוועדה כולל סקירה של מערכות הסדרה מקיפות של שירותי קסטודי במדינות מפותחות שונות, ורבות מהמלצות הוועדה מבוססות על סטנדרטים מקובלים בעולם. 
 
במהלך עבודתה של הוועדה פרץ במלוא עוזו המשבר הפיננסי העולמי. שני אירועים מרכזיים מיקדו את תשומת הלב הרגולטורית בנושא קסטודי והעלו אותה לסדר עדיפויות גבוה עוד יותר בזירה הבינלאומית. הפגיעה בחוסנם וביציבותם של מוסדות פיננסים שונים העלתה את שאלת ההשלכות הפוטנציאליות על ערכם של נכסי הציבור. השאלה המרכזית שעולה בהקשר זה היא מידת החשיפה של הלקוחות לכך שנושי הבנק שנקלע לקשיים (או קרס) יוכלו להיפרע מנכסי לקוחות המוחזקים על ידי הבנק הקסטודיאן עבורם. במילים אחרות – האם קסטודיאן שנתן שירות קסטודי ללקוחות הקפיד על הפרדה נאותה בין נכסיו לבין נכסי הלקוחות. מדובר באחת הדרישות הבסיסיות ביותר ביחס לפעילות קסטודיאן.
 
גם גילוי פרשת מיידוף, ופרשיות דומות נוספות, הדגישו את חשיבות אכיפתן של החובות החלות על מתווכים בשוק ההון בהקשר של מתן שירותי קסטודי. במיוחד בכל המדובר לרישומים נאותים לגבי זכויות הבעלות בנכסים, ביצוע התאמות ברישום ואימות שוטף של רישומים אלה. גם כאן מדובר באחת החובות הבסיסיות במתן שירותי קסטודי (reporting and reconciliation). כידוע, תרמיות פונזי מבוססות בין היתר על חוסר התאמה בין מה שהמתווך הפיננסי (מנהל התיקים, מנהל ההשקעות או מנהל הקרן שמבצע את ההשקעה עבור הלקוח) מוסר ללקוח לגבי שווי והיקף הנכסים המוחזקים עבורו, לבין הנכסים המוחזקים במשמורת עבור הלקוח בפועל.
 
רשות ניירות ערך האמריקאית הגיבה ביחס למקרה זה, בין היתר, בהגברה משמעותית ביותר של  ההסדרה והחובות המוטלות בקשר למתן שירותי קסטודי בראש ובראשונה באמצעות מנהלי השקעות.
 
המלצות הוועדה
 
הוועדה הגיעה למסקנה כי נדרשת מסגרת מקיפה בחקיקה של  הסדרת מתן שירותי קסטודי בישראל. חוסר בהסדרה מקיפה ברורה ואחידה של פעילות קסטודי בחקיקה פיננסית ראשית ומשנית מגביר את הסיכונים המשפטיים והתפעוליים ואת סיכוני האשראי הכרוכים בקסטודי, והסדרה כאמור תקטין סיכונים אלה.
 
הוועדה מצאה כי לגבי אחזקות הציבור בשוק המקומי  אמנם קיימת הסדרה מכוח תקנון הבורסה, אולם נושא זה הנוגע לאחת ההגנות הבסיסיות והחשובות ביותר של נכסי הציבור זוכה בעולם כולו להתייחסות מפורשת של המחוקק, לרבות כלי אכיפה משפטיים ברורים ומוצקים.
 
הוועדה מצאה כי לגבי אחזקות המשקיעים הישראליים בחו"ל ההתייחסות הרגולטורית היא מועטה מדי. בשנים האחרונות קיימת מגמה גוברת של גיוון ופתיחת תיק ההשקעה של נכסי הציבור להשקעות בעולם כולו. לאור העובדה שאחוז הולך וגובר של אחזקות הגופים המוסדיים ולקוחות פרטיים מושקע בנכסים בשווקים זרים, ראוי כי  הכלים והכללים לשמירה על נכסים אלה והבטחת זכויות הבעלות של הציבור בהם יעשו באופן ברור בחקיקה, הוועדה ממליצה שהסטנדרטים לגבי ההגנה על השקעות אלה תיקבע באמצעות  הסדרה ברורה ובאופן מיידי.
 
הוועדה בעמדה כי ההסדרה המוצעת לא רק תגביר את אמון הציבור בשוק ההון בישראל, ותשפר את האטרקטיביות של השוק כלפי משקיעים מחו"ל. התברר כי קיומה של הסדרה בחקיקה מגובשת של שירותי קסטודי הינה אחד הקריטריונים החשובים של משקיעים זרים בבחירה להשקיע בשווקים זרים.
 
הוועדה צופה כי הסדרת הנושא בחקיקה אף תמקד תשומת לב ותשומות ראויות לנושא זה מצד שלושת המפקחים הפיננסים בישראל (רשות ניירות ערך, אגף שוק ההון במשרד האוצר, הפיקוח על הבנקים), לטובת ציבור המשקיעים בישראל. 
 
הוועדה ממליצה כי פעילות כקסטודיאן בישראל תחייב אישור רגולטורי ועמידה בתנאים ודרישות בכדי לספק שירות זה כנדרש, בדומה למתווכים אחרים בשוק ההון. כלי זה מאפשר פיקוח ובקרה על כך שהסטנדרטים המינימאליים נשמרים, ואף אכיפה במקרה והללו מופרים.
 
עיקרי המלצות הוועדה הם:
 
- הגדרת שירותי קסטודי לצרכי הדו"ח – המלצות הוועדה ממוקדות בהסדרת שירותי הליבה שעניינם הבטחת זכויות הבעלות והזכויות הנלוות לבעלות (להבדיל משירותים נלווים, כגון שירותים שעניינם מיקסום רווחים מהנכסים המוחזקים וכיו"ב). הוועדה מצאה לנכון להתרכז בשאלות הבסיסיות של שמירה על הנכסים.
 
- הפרדת נכסים, רישום ותיעוד, דרישות לביצוע התאמות ודרישות דיווח –הבטחת תיעוד ורישום אמין ומדוייק לאורך שרשרת משמורת הנכסים (מהמסלקה עובר דרך קסטודיאן צד ג', קסטודיאן, ומתווך ועד ללקוח הקצה) היא עיקרון יסודי במסגרת ההמלצות. הוועדה ממליצה על הטלת שורה של חובות שתכליתן לאפשר מעקב מתמיד אחר קיום הנכסים ואחר רישום זכויות הבעלות בהם. זאת כדי לאפשר ללקוח לבחון ולממש באופן סביר את הבעלות בנכס.
 
חלוקות (דיבידנד, זכויות, ריבית) והודעות – משמורת נאותה משמעה הגנה לא רק על הבעלות עצמה, אלא גם על כל הזכויות הנובעות מן הבעלות. הוועדה ממליצה לחייב  קסטודיאן או מתווך לוודא שהלקוח מקבל ויכול לממש את הזכויות הללו.
 
- מינוי קסטודיאן צד ג' ופיקוח שוטף עליו – לנוכח העובדה שבמקרים רבים הלקוחות אינם מתקשרים ישירות עם מי שמספק ישירות את המשמורת על הנכסים אלא עם גורם מתווך (הדברים נכונים גם בהשקעות מקומיות, ובודאי שהם נכונים ביחס להשקעות בחו"ל)  חלק משמעותי מהמלצות הוועדה ממוקד בסטנדרטים המחייבים מתווכים  ביחס למשמורת נאותה. מתווך נמצא בקשר ישיר עם הלקוח והוא הגורם המסדיר עבורו את המשמורת על הנכסים אצל גורם שלישי – הוא הקסטודיאן צד ג'. הוועדה ממליצה על הטלת שורה של דרישות מחייבות בכל הנוגע  לבחירת הקסטודיאן צד ג', ולפיקוח השוטף עליו בכדי להבטיח כי יהיה מי שיבטיח את האינטרסים הבסיסיים של הלקוח בפני ספק השירות. 
 
- אחריות בגין כשל או נזק – הוועדה עסקה בשאלת האחריות של קסטודיאן כלפי לקוח בשל נזק או כשל, וכן באחריותו של מתווך בגין כשלים שנגרמו על ידי קסטודיאן צד ג'. ביחס לאחרון מציעה הוועדה כלל אחריות שמאזן בין מכלול השיקולים הנוגעים לעניין.
 
- ביקורת חיצונית - הוועדה ממליצה על מינוי מבקר חיצוני בידי קסטודיאן או מתווך, בכדי לבחון את העמידה בדרישות ההסדרה המוצעות, ואת האפקטיביות של מערכות הבקרה של הארגון.
תגיות:

פניות ותלונות לרשות

מערכות וטפסים